通信運營商降低招標失敗率的對策研究

單位：傅立海，中國移動通信集團設計院有限公司山東分公司；張慶旺、李玉振，中國移動通信集團山東有限公司

招標失敗會浪費招標投標各方大量的人力、物力和財力，嚴重影響采購效率以及企業的正常生產經營。本文結合通信運營商的業務特點，列舉了招標失敗的三種常見情形，分析了產生原因，同時對如何防止招標失敗、提高采購效率進行了深入探討，并提出了意見建議。

一

引言

《通信工程建設項目招標投標管理辦法》（工信部27號令，以下簡稱《辦法》）第二條第二款規定，“通信工程建設項目，是指通信工程以及與通信工程建設有關的貨物、服務。其中，通信工程包括通信設施或者通信網絡的新建、改建、擴建、拆除等施工；與通信工程建設有關的貨物，是指構成通信工程不可分割的組成部分，且為實現通信工程基本功能所必需的設備、材料等；與通信工程建設有關的服務，是指為完成通信工程所需的勘察、設計、監理等服務”。

通信工程建設項目是通信運營商招標采購的主體，具有地點分散、數量多、單項工程規模小、重復性強等特點，在采購過程中不可避免地會出現招標失敗的情況。招標失敗不僅會延長采購周期，影響企業的生產經營，還會增加招標投標雙方的交易成本，造成社會資源的嚴重浪費。因此，科學分析招標失敗的原因，并提出有效的防范措施，對優化營商環境和更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用具有重要意義。 

二

招標失敗常見情形 

（一）投標人數量不足

《辦法》第二十七條第一款規定，“通信工程建設項目投標人少于3個的，不得開標，招標人在分析采購失敗的原因并采取相應措施后，應當依法重新招標。劃分標段的通信工程建設項目某一標段的投標人少于3個的，該標段不得開標，招標人在分析采購失敗的原因并采取相應措施后，應當依法對該標段重新招標”。根據該規定，在采購文件發售階段，無潛在投標人報名或投標人數量達不到依法開標的規定，導致招標失敗。

（二）投標人被否決過多

《辦法》第三十四條第二款規定，“部分投標人在開標后撤銷投標文件或者部分投標人被否決投標后，有效投標不足3個且明顯缺乏競爭的，評標委員會應當否決全部投標。有效投標不足3個，評標委員會未否決全部投標的，應當在評標報告中說明理由”。在評審階段，初步評審標準包括形式評審、資格評審和響應性評審。投標人在投標時未對初步評審的實質性條款作出響應或遺漏響應，導致被否決投標。通過初步評審的投標人數量達不到采購文件規定的中標候選人推薦數量或明顯缺乏競爭性，導致招標失敗。

（三）招標終止

實踐中，一般有四類情形會導致招標終止。一是不可抗力因素，即發生了不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況，致使招標無法進行。二是招標人的采購需求發生變更。三是排名第一的中標候選人放棄中標、不按照采購文件的要求提交履約保證金，或者被查實存在影響中標結果的違法行為等情形。四是招標投標活動違反法律規定而被終止招標。 

三

招標失敗的原因 

（一）招標人方面

1.采購方式選擇不當

《辦法》第六條明確規定，“技術復雜、有特殊要求或者受自然環境限制，只有少量潛在投標人可供選擇”和“采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大”的項目，可以采取邀請招標方式。但招標人有時不分析項目的特殊性和市場行情，在采購方式選擇上盲目向高從嚴，對本應邀請招標的項目公開招標，導致招標失敗率增加。

2.采購文件編制不合理

一是資格或參數要求過高，招標人在編制采購文件時，提出比項目實際需求更高或不相關的資格條件，設置過高的技術指標，導致只有少量或特定投標人符合要求，造成大量投標人被否決投標。二是實質性條款不明確，采購文件中存在實質性條款標識不清、要求不明，容易導致投標人遺漏而被否決投標。三是商務條款不合理，因存在實施區域或份額劃分不均衡、付款條件不及時、“霸王”條款等，導致潛在投標人認為弊多利少而放棄投標。

3.主動尋源意識不強

發出采購公告后，招標人往往坐等投標人購買采購文件。一是主動尋源意愿淡薄。通信工程建設項目招標公告法定發布媒體是中國招標投標公共服務平臺（http://www.cebpubservice.com/）和通信工程建設項目招標投標管理信息平臺（https:// txzbqy.miit.gov.cn），同時通信運營商按照其所在集團的規定在各自招標投標平臺發布公告，并未全部實現向供應商庫內的目標供應商定向推送信息，未能全部實現移動互聯網手機端的定向提醒。二是采購文件發售期短。采購公告發布期雖滿足法定時限要求，但部分采購文件的發售截止時間在節假日，造成潛在投標人不能及時獲取信息，從而錯失良機。

4.采購需求變更

在采購過程中，招標人可能因需求變更或技術方案變化，使得原有采購內容發生重大調整，此時招標人通常會終止采購或重新組織采購。

（二）投標人方面

1.投標文件質量差

投標人不按照采購文件的規定制作投標文件，經常發生錯放漏放資質證書、營業執照、法定代表人授權委托書、聯合體協議書，以及使用無效業績或業績達不到資格條件、報價超過最高投標限價、不滿足采購文件的實質性條款等情況，導致被否決投標的情形屢見不鮮。

2.被質疑事項成立

部分通信運營商采取公示否決原因、公示中標候選人業績等方式接受更廣泛的社會監督，促進招標工作公開、公平和公正開展。公示期間，投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律法規有關規定，提出異議或投訴，如中標人存在弄虛作假、圍標串標、失信等行為，經過查實被異議或投訴事項成立的，中標人會被取消中標資格；若遞補中標候選人不成功，也會導致招標失敗。

（三）市場環境方面

1.標的物具有特殊性

一是處于賣方市場的貨物，如采用高新技術的通信設備，技術含量高，潛在投標人處于行業壟斷地位，對于性價比不高的項目，潛在投標人參與的意愿較低。二是地域屬性明顯的工程，中標人需要花費時間、精力熟悉當地情況和協調當地多方資源，才能保證項目順利實施，且異地企業履約難度較大。三是履約成本高的服務，如現網設備的改造、升級類項目，其他品牌的廠商中標后履約存在成本高、難度大、利潤低等情況。

2.發生情勢變更情況

《民法典》第五百三十三條規定，“合同成立后,合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；在合理期限內協商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同?！睂嵺`中，有些項目投標有效期時間較長，而標的物或原材料價格受市場影響波動較大，從投標至合同簽訂時間跨度大，投標人的投標價格遠低于簽訂合同時的市場價，投標人繼續履約損失更大，往往不得不放棄中標。

四

有效預防招標失敗 

（一）謀定后動，穩妥啟動招標流程

通信運營商應立足企業戰略規劃，把握政策動向，充分調研業務需求，多方論證技術方案，在確保技術方案成熟、資金來源落實的前提下開展招標工作，除不可抗力因素外，最大限度地避免招標過程中的變更。

（二）棄繁就簡，合理選擇采購方式

 招標人應改變逢采必招、招則公開、凡事“就高”的思路?！肮_無過，邀請有弊”是片面追求形式上的更嚴格，但嚴重影響了采購效率、增加了采購成本。針對具體的采購項目，凡是達到依法必須招標規定的，應嚴格采用招標方式；符合邀請招標條件的，完全可采取邀請招標方式。此外，對于非依法必須招標的項目，可按照企業的采購管理規定，采取比選、競爭性談判、單一來源采購等非招標采購方式，簡捷高效地完成采購工作。

（三）多措并舉，加大供應尋源力度

1.擴大采購公告的發布范圍

除了法定媒介、通信運營商招標采購平臺外，利用移動互聯網技術，通過企業微信公眾號等方式有效擴大公開范圍，提高手持終端的便閱性，擴大受眾范圍。

2.延長采購公告發布時間

對于市場競爭不充分、潛在投標人少的項目，可發布預采購公告。在發布正式采購公告時，適度延長采購文件發售期限，確保潛在投標人有充裕的準備時間。

3.改變采購尋源方式

建立動態的供應商數據庫，按照產品或服務目錄實現標的物與投標人的對應和映射關系，通過信息化系統進行數據統計、精準分析，向潛在投標人定向推送采購公告信息。

（四）合法合規，科學編制采購文件

 1.寬入嚴出

寬入就是要降低門檻，減少非必要的資格條件和業績要求，讓更多潛在投標人有參與機會。

嚴出就是要在符合資格條件的基礎上實現充分競爭，優中選優。

 2.條件適配

合理設置采購文件的資質要求、業績門檻，杜絕排斥潛在投標人的條款、與標的物不相關的資格條件，提倡將招標前的技術規范書公開征求建議，廣泛聽取各潛在投標人的意見并接受監督。

 3.事清理明

事清就是采購什么、采購多少、技術要求是什么，以顯著的方式標明實質性要求、條件以及不滿足實質性要求和條件的投標將被否決的提示。對于非實質性要求和條件，應當規定允許偏差的最大范圍、最高項數和調整偏差的方法。

理明就是要求采購文件條款合理、邏輯清晰、評分辦法明確，細化提供什么材料以及如何提供。合法合規是編制采購文件的基礎，合理可行是減少招標失敗的基本要求。

（五）溫馨提醒，積極創造投標條件

采購過程是供需雙方共同努力、共同達成合作目標的過程。招標人可在法律法規允許的范圍內，公平公開公正地向潛在投標人提供幫助與支持，共同促進合作目標的達成。如通過溫馨提醒的方式告知潛在投標人注意事項、常見的否決情形、招標投標平臺的操作流程等，與采購文件一起發送給潛在投標人，最大限度地降低因制作投標文件疏忽導致的否決。

（六）致力創新，不斷豐富評標手段

1.借助信息化手段識別圍標串標行為

 通信運營商的電子招標投標平臺應具備投標人計算機MAC地址、CPU序列號、數據儲存設備序列號、投標文件相似度和計價軟件加密鎖序列號的識別能力，這樣評委才能借助平臺來判斷不同投標人是否用同一臺計算機上傳文件，不同投標人的投標文件是否為同一作者，以此來認定是否存在圍標串標行為。

 2.多渠道識別造假行為

對于人員資格證書，如投標文件中所需的注冊一級建造師、監理工程師、造價咨詢工程師等，可以通過全國建筑市場監管公共服務平臺進行驗真。

對于同類業績，目前國家尚無公共的業績查詢平臺，通信運營商可以從本企業供應鏈系統或合同系統中提取數據，開放專用于評標驗真的賬號，實施小范圍內的驗真；對于其他企業或行業的業績，可讓投標人在提供合同的同時附帶提供結算發票，通過發票驗真倒推合同真偽。

對于社保證明，目前并未實現全國聯網，尚處于各省自管狀態，對于可通過網站登錄或手機掃碼驗證的，可讓投標人提供驗真截圖并在投標文件中提供驗真方式和途徑，供評委核驗。

五

結束語

本文結合通信運營商行業特點，通過分析招標失敗的原因，提出了具體的防范措施，可有效地優化營商環境、降低招標失敗率和提高采購效率。在日常工作中，因每個采購項目各具特點，導致招標失敗的原因各異，故需要采購人員不斷更新理念、因地制宜、循因施策，才能真正激發市場交易主體活力，不斷賦予企業持續發展的新動能。